Corte dei Conti Friuli Venezia Giulia del. n° 78 del 21.09.2011
Deliberazione FVG/ 78 /2011/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
la
CORTE DEI CONTI
Sezione di controllo della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia
III Collegio
composto dai seguenti magistrati:
CONSIGLIERE: avv. Fabrizio PICOTTI con funzioni di Presidente
REFERENDARIO: dott.ssa Innocenza ZAFFINA
REFERENDARIO: dott.ssa Oriella Martorana (relatore)
Deliberazione del 21/09/2011. Comune di Bicinicco. Motivato avviso in tema di sostituzione del personale in maternità nei Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti.
*****
VISTO l’articolo 100, comma 2, della Costituzione;
VISTA la legge costituzionale 31 gennaio 1963, n° 1 e successive modifiche ed integrazioni (Statuto speciale della Regione Friuli Venezia Giulia);
VISTA la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n° 3, recante “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”;
VISTO il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934 n° 1214, e successive modificazioni ed integrazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n° 20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti e successive modifiche e integrazioni;
VISTO l’articolo 33, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975, n° 902, così come modificato dall’articolo 3 del decreto legislativo 15 maggio 2003, n° 125, secondo cui la Sezione di controllo della Corte dei conti della regione Friuli Venezia Giulia, a richiesta dell’amministrazione controllata, può rendere motivati avvisi sulle materie di contabilità pubblica;
VISTO l’articolo 17, comma 31, del D.L. 1 luglio 2009, n° 78, convertito nella Legge 3 agosto 2009, n, 102;
VISTA la deliberazione n° 9/SEZAUT/2009 del 4 giugno 2009 recante “Modifiche ed integrazioni degli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva da parte delle Sezioni regionali di controllo”;
VISTO l’articolo 12 del Regolamento per l’organizzazione ed il funzionamento della Sezione, adottato con le deliberazioni n° 2/Sez.Pl./2004 e n° 5/Sez.Pl./2004 ai sensi dell’articolo 37 del decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975 n° 902, sostituito dall’articolo 7 del D. Lgs. 125/2003;
VISTA la deliberazione n° 4/Sez.Pl./2004, come modificata dalla deliberazione n° 19/Sez.Pl./2004, e successivamente aggiornata dalla deliberazione n° 27/Sez.Pl./2007 che stabilisce le modalità, i limiti ed i requisiti di ammissibilità dell’attività consultiva della Sezione;
VISTA la deliberazione della Sezione Plenaria n° 345/2010/INPR del 15 dicembre 2010 con la quale è stato approvato il programma delle attività di controllo della Sezione per l’anno 2011;
VISTA l’ordinanza presidenziale n° 7/2011 dell’8 febbraio 2011, relativa alle competenze ed alla composizione dei Collegi della Sezione;
VISTA la richiesta di motivato avviso inoltrata dal Comune di Bicinicco con nota prot. n° 5051 del 26 luglio 2011, acquisita il 27 luglio 2011 al n° 3182 del protocollo della Sezione, avente ad oggetto l’interpretazione delle disposizioni vigenti in materia di personale per gli Enti del Friuli Venezia Giulia con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, al fine di conoscere se è compatibile con esse la sostituzione del personale in astensione obbligatoria per maternità facendo ricorso a contratti flessibili di lavoro ai sensi dell’articolo 36, comma 2, del D.Lgs. n° 165/2001, e in particolare al contratto di somministrazione;
VISTA l’ordinanza presidenziale n° 45 del 15 settembre 2011 con la quale, ai sensi dell’articolo 12 del Regolamento per l’organizzazione e il funzionamento della Sezione, delibata l’ammissibilità della richiesta medesima, la questione è stata deferita all’attuale III Collegio ed è stata individuata la dott.ssa Oriella Martorana quale magistrato incaricato della relativa istruttoria;
VISTA l’ordinanza n° 45 del 15 settembre 2011 con la quale è stato convocato il III Collegio per il giorno 21 settembre 2011 alle ore 10,00, presso la sede della Sezione, per la discussione dei temi relativi all’emanando motivato avviso;
CONSIDERATO che, in assenza del Presidente, le relative funzioni sono esercitate del Consigliere anziano avv. Fabrizio Picotti;
UDITO nella Camera di consiglio del 21 settembre 2011 il relatore dott.ssa Oriella Martorana;
Premesso
Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Bicinicco chiede di conoscere l’avviso della Sezione in merito alla giuridica possibilità di sostituire una unità di personale dipendente con contratto a tempo indeterminato, assente per maternità, facendo ricorso a forme contrattuali flessibili di lavoro, ed in particolare alla sostituzione attraverso la stipula di un contratto di somministrazione.
L’Ente richiedente chiarisce di aver già posto in essere altre modalità organizzative che non incidessero sul volume della spesa complessiva per il personale, in particolare avvalendosi sia della prestazione lavorativa di lavoratori socialmente utili finanziati dalla Regione, sia della prestazione di lavoratori in convenzione con altro Comune ai sensi dell’articolo 7 del CCRL 26.11.2004.
L’Ente espone inoltre che, ove si addivenga alla sostituzione del personale assente dal servizio per maternità facendo ricorso alla stipula di un contratto di lavoro a tempo determinato nelle forme del contratto di lavoro flessibile, la relativa spesa subirebbe un incremento rispetto al biennio precedente.
Sui requisiti di ammissibilità soggettiva ed oggettiva della richiesta di motivato avviso.
E’ opportuno in via preliminare precisare che le richieste di motivato avviso rivolte alla Sezione regionale di controllo per il Friuli Venezia Giulia trovano il loro fondamento nell’articolo 33, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975, n° 902, così come modificato dall’articolo 3 del decreto legislativo 15 maggio 2003, n° 125, secondo cui la Sezione di controllo, a richiesta dell’amministrazione controllata, può rendere motivati avvisi sulle materie di contabilità pubblica.
Prima ancora dell’esame del merito delle richieste di motivato avviso, le Sezioni Regionali di controllo della Corte dei Conti verificano l’ammissibilità sia sotto il profilo soggettivo (legittimazione dell’organo richiedente), sia sotto quello oggettivo (attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica).
Ai fini della sussistenza dei requisiti di ammissibilità soggettiva si osserva che questa Sezione in composizione plenaria, nella delibera n° 18/Sez. Pl. del 12 ottobre 2004, ai fini dell’individuazione dei soggetti legittimati a rivolgere istanze di motivato avviso, ha precisato che l’ambito soggettivo della attività consultiva espletabile dalla Sezione del Friuli Venezia Giulia è determinato dall’articolo 3, comma 1, del d.lgs. 15 maggio 2003, n° 125, che individua le amministrazioni nei confronti delle quali la Sezione medesima esplica le attività di controllo sulla gestione.
Tra queste rientrano la Regione e i suoi enti strumentali, gli Enti locali territoriali e i loro enti strumentali, nonché le altre Istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione.
Sempre in relazione al profilo dell’ammissibilità soggettiva, si osserva che il soggetto legittimato a rivolgere alla Sezione richiesta di motivato avviso è individuato nell’organo di vertice dell’ente che, per il Comune, ai sensi dell’articolo 50, II comma, d.lgs. 18 agosto 2000, n° 267, è il Sindaco, e nel caso di specie la richiesta è ammissibile in quanto proveniente da tale organo.
Quanto all’ammissibilità oggettiva, la Sezione osserva che l’articolo 33, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 25 novembre 1975, n° 902, circoscrive i pareri che questa Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti può esprimere alle materie della contabilità pubblica.
La Sezione Regionale per il Friuli Venezia Giulia, nella delibera n° 27/Sez. Pl. del 5 ottobre 2007, che è nuovamente intervenuta sulla materia già oggetto delle precedenti deliberazioni nn° 18/Sez.Pl./2004 e 19/Sez.Pl./2004, fissando i requisiti di ammissibilità delle richieste di motivato avviso, ha precisato che “le materie di contabilità pubblica sulle quali può esplicarsi l’attività consultiva della Sezione sono quelle tematiche in relazione alle quali essa ritiene di poter utilmente svolgere quella funzione di affermazione di principi attinenti la regolarità contabile e la corretta e sana gestione finanziaria che costituiscono l’essenza del suo ordinario controllo”.
Nella citata delibera sono stati indicati gli ulteriori requisiti di ammissibilità oggettiva delle richieste di motivato avviso costituiti dall’inerenza della richiesta a questioni:
- non astratte e/o di interesse generale;
- relative a scelte amministrative future e non ancora operate;
- per le quali non è pendente un procedimento presso la Procura regionale della Corte dei Conti;
- per le quali non è pendente un giudizio avanti ad organi giurisdizionali di qualsiasi ordine;
- per le quali non è pendente una richiesta di parere ad altre autorità od organismi pubblici;
- di cui sia stata data notizia all’organo di revisione economica e finanziaria o, se esistenti, agli uffici di controllo interno.
Sul quadro ordinamentale come sopra delineato è, come noto, intervenuto il legislatore statale con le previsioni dell’articolo 17, comma 31, del D.L. n° 78 del 2009 citato in premessa, il quale ha assegnato alle Sezioni riunite di questa Corte dei conti un potere di indirizzo interpretativo nei confronti delle Sezioni regionali di controllo competenti a rendere pareri in materia di contabilità pubblica, e ciò con la finalità, anch’essa fatta oggetto di espressa previsione legislativa, di garantire la coerenza dell’unitaria attività svolta dalla Corte dei conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica.
A seguito dell’attivazione della surricordata competenza delle Sezioni riunite in presenza di un insorto contrasto interpretativo tra le Sezioni regionali, le prime sono intervenute con la delibera n° 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010 a tracciare le linee fondamentali della nozione di contabilità pubblica strumentale all’esercizio della funzione consultiva.
Tale pronuncia circoscrive l’ambito della nozione di contabilità pubblica, strumentale alla funzione consultiva, alle normative e ai relativi atti applicativi che disciplinano in generale l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, nel quadro di obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, idonei a ripercuotersi, oltre che sulle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, anche sulla sana gestione finanziaria dell’ente e sui pertinenti equilibri di bilancio, in una visione dinamica dell’accezione che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del bilancio a quella dei relativi equilibri.
Tanto premesso, la Sezione rileva che l’inerenza della richiesta di motivato avviso in esame alle materie della contabilità pubblica può essere affermata in quanto i quesiti odierni sono connessi all’interpretazione di istituti e normative che,seppur aventi ad oggetto la gestione del personale alle dipendenze di P.P.A.A., sono specificamente diretti al contenimento della spesa pubblica e alla razionalizzazione dell’utilizzo di forme flessibili di impiego,impattando in modo significativo sulla sana gestione finanziaria dell’Ente (vd. in tal senso par. Sez.reg.le Veneto n° 17/2008).
In ordine alla sussistenza degli altri requisiti di ammissibilità oggettiva fissati dalla delibera n° 27/Sez.Pl./2007, la Sezione rileva che la richiesta di parere in esame presenta il carattere della non astrattezza e generalità nei limiti in cui la stessa potrà pronunciarsi mediante l’indicazione di principi di carattere generale ai quali potranno conformarsi anche altri Enti, qualora insorgesse la medesima questione interpretativa; riguarda scelte amministrative future e non ancora operate dall’Ente. Risulta altresì sussistente anche il requisito della “non pendenza di richiesta di analogo parere ad altra autorità od organismo pubblico”, non essendo stata proposta la medesima questione ad altro organo o Ente pubblico.
La richiesta di motivato avviso, inoltre, non interferisce con funzioni di controllo o giurisdizionali svolte da altre magistrature, né con giudizi civili o amministrativi pendenti.
Pertanto, essa è, nei limiti sopra precisati, ammissibile e può essere esaminata.
Nel Merito
1. In risposta ai quesiti posti dal Comune di Bicinicco la Sezione ritiene preliminarmente di dover richiamare i principi già espressi in un proprio precedente parere, volto ad analizzare gli aspetti di maggior rilievo nonché le novità sopravvenute in materia di gestione del personale dipendente nei Comuni di ridotte dimensioni demografiche , a seguito di recenti quanto significativi interventi sia del legislatore statale che di quello regionale,tesi a ridefinire assetti e caratteristiche delle fattispecie di lavoro a termine alle dipendenze di P.P.A.A., in vista di una complessiva opera di razionalizzazione volta al contenimento del ricorso a tali forme, a sua volta funzionale al conseguimento di generali obiettivi di contenimento della spesa per il personale,da realizzarsi con il concorso di tutti i soggetti pubblici (vd. parere n° 14/2011).
Venendo, in particolare, ad esaminare la disposizione legislativa che detta la disciplina delle forme flessibili di impiego adottabili dalle P.P.A.A., si osserva che l’articolo 36 del D.Lgs. n° 165/2001 sancisce, al primo comma, il principio generale del reclutamento del personale mediante pubblico concorso.
Il richiamato articolo 36, al successivo comma, introduce la previsione che le PPAA possono avvalersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa “per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali”.
La ratio della normativa richiamata è duplice: da un lato si afferma il principio per cui il modello ordinario di provvista del personale alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni è il rapporto di lavoro a tempo indeterminato a seguito di superamento di una procedura concorsuale, dall’altro si prevede che, al ricorrere di specifici presupposti (le “esigenze temporanee ed eccezionali” sopra ricordate) è possibile il ricorso alle forme di lavoro flessibile seguendo la disciplina di carattere generale all’uopo dettata, finalizzata al dichiarato intento di arginare l’uso distorto di tale forma di impiego presso le PPAA, a sua volta causa principale del radicarsi di ipotesi di “precariato” presso le stesse.
Ora, come si è già chiarito nel precedente parere n° 14/2011, la sostituzione del personale dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, e più precisamente in astensione obbligatoria per maternità, non pare evenienza compatibile con la previsione normativa del comma 2 dell’articolo 36 richiamato, che faculta le Amministrazioni pubbliche a ricorrere al lavoro flessibile al ricorrere di tutte le condizioni fissate dalla legge (vd. in tal senso Sez. reg.le Piemonte delib. 46/2010).
In tal senso, la Sezione ribadisce il principio, già affermato anche da altre Sezioni regionali di questa Corte dei conti, secondo cui “anche la spesa per maternità deve essere compresa nel calcolo della spesa di personale”(cfr. sez. reg.le Piemonte par. n° 46/2010 citato e sez. reg. le Lombardia n° 1103/2009 e n° 44/2007).
In tale ordine di considerazioni, la Sezione ritiene di far propria la nozione “omnicomprensiva” della spesa per il personale, intesa quale importo complessivo della spesa sostenuta per il personale in servizio, a qualsiasi titolo, presso l’Ente, ai fini della legislazione sul contenimento della medesima (cfr. in tal senso deliberazioni n° 3/2011 e n° 27/2011 SSRR in sede di controllo di questa Corte dei conti).
In tal senso si ribadisce il principio per cui anche per gli Enti non soggetti al patto di stabilità sono posti vincoli e regole alle assunzioni di personale, che rispondono comunque alla finalità di contenere l’ammontare complessivo della spesa per il personale in vista dei generali obiettivi di contenimento della spesa complessiva degli Enti e del loro concorso al risanamento della finanza pubblica.
Passando a considerare, specificamente, la disciplina vigente per gli EELL della Regione Friuli Venezia Giulia, si ricorda che il legislatore regionale, nell’esercizio delle proprie competenze statutarie in materia di ordinamento dei detti Enti, è intervenuto a dettare le regole e i vincoli alla gestione del personale del comparto unico con la L.R. n° 17/2008.
L’articolo 12 della citata legge definisce le regole per il concorso delle autonomie locali della Regione al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica ai fini del rispetto degli obblighi comunitari e dei principi di coordinamento della finanza pubblica .
Per quel che riguarda, in particolare, i Comuni di piccole dimensioni non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, la disciplina dettata ai commi 28 e 28.1 pone precisi limiti alle nuove assunzioni di personale, mentre il successivo comma 28 bis consente di escludere dal volume complessivo della spesa sostenuta per il personale solo alcune tipologie di spesa espressamente e tassativamente individuate, in particolare alle lettere a) e b), tra le quali non figurano le spese sostenute per la stipula di contratti di somministrazione, giustificata dalla esigenza di far fronte alla sostituzione del personale in maternità.
Risulta pertanto confermato, anche per la generalità degli Enti di questa Regione, il principio per cui, allorché si pervenga alla somministrazione di un’attività lavorativa mediante la stipula di un nuovo contratto di lavoro dipendente, sia pure a tempo determinato, trattandosi di un’ipotesi sostanzialmente assimilabile ad una fattispecie di assunzione di personale a tempo determinato per la sostituzione di personale assente con diritto alla conservazione del posto, la relativa spesa deve essere compresa nel calcolo della spesa di personale, e dunque può essere adottata solo allorché sussistano tutte le condizioni stabilite dalla legge.
P.Q.M.
La Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti per il Friuli Venezia Giulia esprime il proprio motivato avviso sul quesito riportato in epigrafe nei termini di cui in motivazione
ORDINA
alla Segreteria di procedere all’immediata trasmissione di copia conforme alla presente deliberazione al Sindaco del Comune di Bicinicco, di pubblicare la presente deliberazione sul sito web della Sezione e di curare gli adempimenti necessari per la pubblicazione sul sito web istituzionale della Corte dei Conti.
Così deciso nella Camera di Consiglio del 21 settembre 2011.
Il relatore Il Consigliere anziano
Depositato in Segreteria in data 14 ottobre 2011.
Per Il preposto al Servizio di supporto
Coordinatore amministrativo
Fto Dott. Andrea Gabrielli